关于土地房屋征收的研究报告

关于土地房屋征收的研究报告

滨州市人民政府法制办公室：

    本律师接受贵办委托，就国有土地上房屋征收与补偿、农民集体土地征收与补偿、城中村改造的操作流程和法律依据等问题出具研究报告。接受委托后，本律师组织本所专业律师成立了课题小组，并联合中国开发性金融促进会智库专家杨秋领博士作为课题组顾问指导，期间开展了必要的调研活动，收集了相关资料，梳理了我所近几年来在房屋征收、土地征收、棚户区和城中村改造领域的法律服务实践，现做出以下汇报，以供贵办参考。

    鉴于贵办提出的课题涉及内容较多，但是相互之间又存在一定的联系，在报告制作设计方面暂且作为一个课题，需要区别表述的则在行文中予以适当侧重，以便于贵办审阅参考。

一、土地房屋征收的起因分析。本课题涉及的土地房屋征收主要原因有二：一是落实城乡建设规划和项目开发建设需要；二是实施民生工程改善居民居住生活环境的需要。

（一）从落实城乡建设规划和项目实施的角度看，各地为了加快城镇化建设，城镇规划范围不断扩大，但是现有的建设用地明显不能满足城镇建设的需求。随着城镇化水平的提高，农村富余劳动力的安置需要项目支撑，特别是近几年调结构去产能又新增了部分剩余劳动力。在经济新常态形势下，地方政府不仅面临巨大的就业压力，还面临巨大的经济社会发展压力，建设用地资源不足成了制约工作经济社会法的主要因素之一，在国家对建设用地规模的控制越来越严格的前提下，就需要盘活现有建设用地资源，集约利用土地，提高综合利用效率。

    （二）从惠民生的角度看，城镇棚户区、城中村不仅基础设施落后，居民的住房也存在居住年限长、建筑质量差、安全风险大的现状，急需按照新的城镇规划予以改造，以提高人民群众的幸福指数。在城镇周边和部分村镇的农村居民集居点危房数量不断增加，居民的居住条件和生活环境已经落后于社会经济的发展。近几年来，国务院为了改善城镇居民的居住生活环境，先后出台了《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》国发〔2013〕25号、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》国办发〔2014〕36号、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》国发〔2015〕37号等文件，山东省政府和相关部门为落实国务院文件精神，山东省政府出台了《 山东省人民政府关于贯彻落实国发〔2013〕25号文件加快棚户区改造工作的意见》鲁政发〔2013〕29号、《山东省人民政府关于贯彻国发〔2015〕37号文件加快推进城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设的实施意见》鲁政发〔2015〕23号文件。在2016年2月20日滨州市第十届人民代表大会第六次会议上通过的《政府工作报告》中，崔洪刚市长提出：“2016年将加大住房保障力度，落实“去库存”任务，力争消化存量商品房50万平方米。完成棚户区改造9223户，实施城区老旧小区改造，改善居民居住条件。同时加快推进市民化进程，实现7万农业转移人口市民化，2.7万城中村、城边村居民完全市民化”。“老旧小区改造：启动城区15个小区房屋征收等工作，确保集中连片安置区开工建设，改善群众居住条件”。政府工作报告明确了市、县区政府在城镇化建设和棚户区改造的任务，必然会促使滨州市的棚户区改造工作走上快速发展的轨道。

    二、滨州市棚户区改造工作的现状。

   （一） 官方机构公布的信息。

1、滨州市住建局通过媒体对外公布：2015年省政府下达给我市的棚户区改造任务是新开工18896户、基本建成9939户，截至目前，全市棚户区改造项目新开工18896户、开工率100%，基本建成11404户、基本建成任务完成率115%，我市已完成2015年省政府下达的棚户区改造任务。

2、滨州市房屋征收补偿管理办公室负责人在内部会议上透露的信息。我办2015年共测量、征收房屋建筑面积约为15.63万平方米，涉及居民1923户，兑付资金约1.2亿元，各项征收指标与去年相比均有大幅度提高。应该说2015年的各项征收工作基本上是按着年初的既定目标平稳有序开展的，也取得了很不错的成绩，在房屋征收、补偿资金兑付上都没出什么大的纰漏，尤其是下半年几个比较大的工程，像北海新区的北0，无棣那边的三个村，都是有上千户的大工程，还有高新区、滨城区的一些工程，我们都基本上拿下来了，这些成绩都是值得肯定的。我希望同志们在新的一年里能够再接再厉，戒骄戒躁，进一步把我们的征收工作做好。业务科室要根据2016年的工作计划组织好实施，我归纳了一下2016年的工作主要涉及这么几项：①做好高新区两个办事处四个村棚户区改造项目的准备工作；②完成高新区小营办事处合村并居工程剩余四个村130户征收协议的签订；③继续推进北海新区马山子镇北O村及沙头、岔一、岔二村的房屋征收工作；④“本着先易后难，逐步推进”的原则，稳步完成市主城区内15个棚户区改造项目；⑤做好我市老旧住宅小区整治改造工作，进一步加强城市老楼危楼排查治理工作；⑥做好涉及南外环道路建设的房屋征收补偿工作；⑦做好涉及我市校舍扩建工程的房屋征收补偿工作。

（二）依据山东省住建厅网站公布的棚户区改造数据显示：2015年滨州市已开工任或已经签订货币安置补偿协议 20046户（套）， 2016年滨州市列入开工改造计划的户数为9223户（套）。

（三）本律师团队调研获得情况。为了摸透我市棚户区改造的客观事实，本律师接受委托后，分别到滨州市房屋征收和补偿管理办公室、滨城区、沾化区、北海新区、博兴县调研，在调研过程中了解到我市棚户区改造工作严重滞后于省市各级主管部门对外公布的相关信息。无论是市本级的老旧小区改造还是各县区的棚户区、城中村改造均进展缓慢，虽然对外宣称完成了省级部门部署的任务或者已经开工、签订货币补偿安置协议，但是实际情况是开工率不足50%，很多村居、小区并没有签订《征收补偿安置协议》，特别是涉及集体土地的棚户区改造项目更是困难重重。造成工作进展缓慢的原因主要体现在：①被列入棚户区、城中村改造的对象不认可修改后的城镇规划和相应征收补偿政策；②项目区域还不在规划范围，各级政府仍在调整落实规划过程中；③缺乏集体土地房屋征收的明确操作规范，政府部门担忧群众出现抵触情绪而等待观望；④因安置补偿资金未到位，奖励资金不足，工作难以推进；⑤项目因实施过程中出现钉子户或工作过程中存在法律瑕疵暂时停顿。

（四）各县区的队伍建设情况。

1、目前除了市本级和滨城区、无棣县外，其他县区并没有真正组建起业务精炼的房屋征收补偿管理队伍，对于城乡危房改造（棚户区改造）、土地房屋征收疲于应付上级任务，内部各部门相互推诿，存在职责不清、分工不明的现象。

2、对于专业服务团队重视不够。目前从市本级到各县区开始意识到专业法律服务团队的作用，但是仍然迷信北京、济南等地的律师事务所，对于外地的法律服务机构不惜出重金聘请。对于本地的专业律师重视不够、付费不足，导致本地律师不愿加入为政府实施的棚户区改造项目服务的团队。

三、 相关法律、法规、规范性文件目录及主要条款摘录

（一）《中华人民共和国宪法》

第十条 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

第十三条 公民的合法的私有财产不受侵犯。　国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

（二）《中华人民共和国物权法》

第一百四十八条　建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。

第一百五十一条　集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。

（三）《中华人民共和国土地管理法》

第四条 国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

 第十二条 依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。第十七条 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

第四十六条 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

第四十七条 征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

第四十八条 征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

第五十九条 乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。

（四）《中华人民共和国城乡规划法》

第五条　城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。  

第七条　经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。

第十八条　乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。

第四十二条　城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。

（五）《中华人民共和国刑法》

    （六）《中华人民共和国民事诉讼法》

（七）《中华人民共和国治安管理处罚法》

（八）《中华人民共和国行政处罚法》

（九）《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》

（十）《中华人民共和国土地管理法实施条例》

（十一）《国有土地上房屋征收与补偿条例》

（十二）《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》中办发【2012】2号

（十三）《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》公通字〔2013〕25号

    （十四）《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》

（十五）《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》

（十六）《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问的规定》

（十七）《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》 中纪办[2011]8号

（十八）国务院《信访条例》

（十九）《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》国发〔2013〕25号

（二十）《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》国发[2015]37号

（二十一）14、《关于印发〈国有土地上房屋征收评估办法〉的通知》建房【2011】77号

（二十二）《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》

（二十三）《山东省土地征收管理办法》

（二十四）《山东省城乡规划条例》

（二十五）《山东省信访条例》

（二十六）《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》

（二十七）《山东省人民政府关于贯彻国发〔2015〕37号文件加快推进城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设的实施意见》鲁政发〔2015〕23号

（二十八） 《山东省人民政府关于贯彻落实国发〔2013〕25号文件 加快棚户区改造工作的意见》鲁政发〔2013〕29号

（二十九）《山东省人民政府办公厅关于转发省财政厅〈山东省棚户区改造融资计划实施方案〉的通知》鲁政办字〔2014〕87号

（三十）《滨州市国有土地上房屋征收补偿办法》

第二条在本市行政区域内国有土地上,因公共利益的需要,实施房屋征收与补偿,适用本办法。

第三条房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、补偿公平、结果公开的原则。征收个人住宅的,应当保障被征收人的居住条件。  

第四条市人民政府负责全市的房屋征收与补偿工作,并对县(区)人民政府房屋征收与补偿工作实施监督。市住房和城乡建设部门为市房屋征收部门,负责组织实施市政府确定的房屋征收项目和滨州经济开发区、高新区、北海经济开发区内的房屋征收与补偿工作。县(区)人民政府确定的房屋征收部门负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。市、县(区)发展改革、教育、公安、民政、财政、国土资源、规划、价格、工商行政管理等有关部门按照各自职责,共同做好房屋征收与补偿的相关工作。

第五条受市房屋征收部门的委托,市房屋征收与补偿管理办公室承担市政府确定的征收项目和滨州经济开发区、高新区、北海经济开发区内的房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任。被征收房屋所在地乡镇人民政府(街道办事处)和居民委员会应当配合房屋征收部门做好房屋征收与补偿工作。

（三十一）《滨州市重大事项社会稳定风险评估实施细则》滨办发【2012】17号

（三十二）《滨州市农村宅基地管理暂行办法》滨政发[2009]80号

（三十三）《滨州市住房和城乡建设局关于公布〈滨州市规划区内国有土地上房屋征收补偿标准〉的通知》

    四、国有土地上房屋征收补偿流程

（一）项目启动准备工作

1、项目识别。依据社会经济发展需要，制定或者调整城乡建设规划，帅选识别并确定城中村、棚户区或老旧小区改造项目。房屋征收范围确定后，房屋征收和补偿管理办公室书面通知城乡规划、建设、房产、国土资源、工商、税务等部门暂停办理征收范围内房屋的新建、改建、扩建、改变房屋用途等审批、备案手续。暂停期限最长不得超过一年。

    2、成立组织领导机构（指挥部）。成立政府一把手作为首要负责人的组织领导机构，由组织发展改革、国土资源、城乡规划、建设、房产、财政、法制、街道办事处等部门人员组成常设机构，并聘请律师事务所作为项目顾问。制定各参与部门的工作责任和考核制度。由指挥部统一指挥、协调、督促和组织实施征收与补偿工作。

3、聘请社会监督员，对指挥部的工作予以监督，同时社会监督员也是政策宣传的社会力量，也是沟通指挥部和群众的桥梁。

    4、摸底动员工作。引导被征收范围内居民依照 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定的民主程序提出棚户区改造申请或对房屋征收予以认同，或通过物业公司、小区管理单位入户动员、了解居民意愿并收集相关意见。留存相关记录作为档案资料。

5、制定《棚户区改造征收补偿安置实施方案征求意见稿》。结合实际，参考类似地区棚改方案，制作并公示《棚户区（城中村或小区拆迁）改造征收补偿安置实施方案征求意见稿》，在方案制定过程中，指挥部各参与部门要充分论证，并就方案出具书面意见。

6、公示《棚户区改造征收补偿安置实施方案征求意见稿》。在征收拆迁范围内公示棚户区（城中村或小区拆迁）改造征收补偿安置实施方案征求意见稿》，设立意见箱或其他收集意见渠道，公示期不少于30日。

    7、依法组织召开听证会。⑴以市、县政府名义在征收范围内发布听证会公告，载明听证会召开时间、地点、听证人以及听证会发言人和旁听人报名的方式、截止期限。⑵听证会主持人和听证员由市、县政府指定的人员担任，指挥部人员不得担任听证会主持人和听证员；根据报名结果确定听证会发言人及旁听人，听证会发言人应为被征收人代表。⑶听证会发言顺序：指挥部就征收补偿方案作陈述和说明，听证会发言人陈述不同意征收补偿方案的理由和依据，并提出意见和建议，指挥部对听证会发言人的意见和建议是否采纳予以说明。

    8、组织政府相关部门以及项目公司对整个棚户区改造项目组织进行社会风险评估，并向人民政府报送项目《社会稳定风险评估报告》。

    9、公示安置房位置和安置房面积结构，公示期不低于5日，也可以和安置补偿正式方案同步公示。

（二）依法依规办理完善棚户区改造开发建设手续

    1、发展改革部门出具的符合国民经济和社会发展规划的证明文件。

    2、国土资源部门出具的符合土地利用总体规划的证明文件。

    3、规划部门出具的符合城乡规划和专项规划的证明文件。

    4、银行出具的征收补偿资金到位证明。在征收范围内公示影印件，让被征收人感觉到踏实，为工作推进打好群众基础。征收补偿资金监管单位为房屋征收和补偿管理办公室，可与该办公室协商指定第三方代为监管资金。

5、获取安置社区用地、建设手续并予以公示。

   （三）负责开发建设项目的公司（一般由政府出资的财金公司承担）的设立和相关建设手续的办理事宜

    1、严格依法按照有限责任公司成立程序进行依法注册，注册资本金要依法依规全部到位，不得虚假出资和抽逃注册资本金；

    2、项目公司依法取得发改部门对整个棚户区改造《棚改项目符合国民经济和社会发展规划》批准文件；

    3、项目公司依法取得土地使用权后要通过山东省及滨州市的建设主管部门依法取得房地产开发建设资质；

    4、项目公司在取得土地使用权的基础上，对应部门要到滨州市规划建设部门，办理完各个棚户区安置项目的“建设用地规划许可证”、“建设工程规划许可证”、“建设工程施工许可证”；

    5、项目公司在与各拆迁户正式签订《商品房买卖合同》前要依法到房地产开发管理办公室办理“商品房预售许可证”。

    （四）调查登记和公示

    1、选定调查登记人员，其中包含居民代表。同步进行政策宣传，思想动员。建议召开村民（居民）代表或者村民（居民）大会，或者深入到存在思想疑虑问题的被征收居民家中单独开展工作。

    2、制作调查勘验登记表格，确定评估的范围。

    3、逐家逐户查勘登记，由各被征收人签名确认登记资料。

    4、对登记资料予以公示，公示期为7-15日，告知被征收拆迁人可就查勘登记提出异议，存在异议的，另行安排人员复核，复核后，由异议人签字确认复核结果。采取资料张贴、拍照和召开说明会（保存说明会影像资料）的方式，进一步解释征收补偿安置实施方案中的相关规定，化解矛盾、消除疑虑。

    5、依据征集意见情况和有关实际变化修改《棚户区改造征收补偿安置实施方案征求意见稿》，制作《棚户区改造征收补偿安置实施方案》公布文稿。

    6、确认违法建筑。成立由国土、规划部门和征收单位组成的违法建筑确认机构，对违法建筑确认后，由被拆迁人签字认可。最终确认违法建筑并作出处罚的机关是土地、规划部门，上述部门按照法定程序作出行政处罚决定，处罚决定作出后依法执行。  

   （五）评估公示

    1、选定评估机构。在滨州市房屋征收与补偿管理办公室确定的评估公司名单中选择评估机构予以公示。采取张贴拍照和全体会议或代表会议说明的方式，并保存相关资料。

    2、确定评估机构，自评估机构公示之日起十日内确定评估机构。超过半数的被征收人或居民代表会议选定的评机构确定为委托的评估机构，如果不能商定评估机构，则摇号或者有村民（居民）代表抓阄确定评估机构。保存选定过程资料，并将选定的机构予以公示。

    3、 由评估机构出具评估报告并在征收范围内张榜公示，公示期为5-10日。公示期收集被征收人意见，由评估机构作出说明。评估机构应当出具整体整体评估报告和分户评估报告，分户评估报告一式两份提交委托人一份。

    4、被征收人对评估报告有异议的书面提出，由评估机构予以复核，对复核结果仍有异议的，向滨州市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。鉴定程序依照《滨州市国有土地上房屋征收补偿办法》第五十四条规定。

    5、对鉴定结论不服拒绝签订拆迁补偿协议的，由市、县人民政府作出房屋征收补偿决定，依法申请法院强制执行。

    （六）房屋征收补偿安置协议书的签订

    1、市、县人民政府房屋征收和补偿管理办公室与被征收人签订《房屋征收补偿安置协议书》。在评估报告出具，被征收人无异议后即可签订。补偿安置协议讲究规范简短，避免条款过多引起被征收人误解或者过多咨询。

2、依据公示通过的《棚户区改造征收补偿安置实施方案》，在签订《房屋征收补偿安置协议书》的同时确定选房顺序号和次序号。

3、达不成征收补偿协议的处理。经房地产价格评估专家委员会对评估报告复核，被征收人仍拒绝签订《房屋征收补偿安置协议书》的，由市、县人民政府依法作出《房屋征收补偿决定书》，在法定时间内对征收补偿决定不提出复议、不起诉的，依法申请人民法院强制执行。

    （七）被征收人和项目开发公司签订购房意向书

1、对自愿实施货币补偿安置的居民，发放拆迁补偿款，由被拆迁人自行购置住房。

2、对需要安置的居民，被征收人和安置社区开发单位签订《购房意向书》并交付定金。

    （八）房屋征收决定的作出和发布

    1、结合当地实际和前期工作情况制作《国有土地上房屋征收决定》和征收决定公告文本。

    2、由市、县人民政府作出房屋征收决定并公告，房屋征收公告应包含国有土地使用权一并收回的内容。

    3、房屋征收决定发布的同时公布《棚户区改造征收补偿安置实施方案》。

    4、房屋土地征收公告明确行政复议和行政诉讼的权利。

    （九）安置社区建设

    1、项目公司与具备设计资质的中介服务机构签订《房地产开发建设规划设计合同》；

    2、项目公司与具备房屋建设质量监理资质的监理中介服务机构依法签订《房地产开发监理施工合同》；

    3、项目公司与具备工程建设审计造价资质的会计师事务所签订《跟踪审计合同书》；

    4、项目公司与具备建设工程施工资质的房屋建筑公司签订《房屋建设施工合同》等一系列合同。

    5、政府及相关部门、项目公司与建设施工方在建设项目竣工完成后，对房屋建筑质量进行验收。

    （十）搬迁、拆迁、结算

    1、 市、县人民政府房屋征收和补偿管理办公室公布房屋腾空交钥匙时间和搬迁时间，被征收人办理房屋腾空交接手续，安置居民搬迁，实施拆迁腾空土地。

    2、未在公布的时间内腾空搬迁的，原来确定的选房顺序和次序作废。

    3、对于拒绝签订协议不予搬迁的，由市、县人民政府作出《房屋征收补偿决定书》，被征收人可以法提出行政复议（60日内提出）或行政诉讼（三个月内提出），依据审理结果申请人民法院执行。被征收人未予提出行政复议或行政诉讼的，自被征收人起诉期限届满之日起，三个月内申请人民法院强制执行。

    4、搬迁安置的被征收人办理房屋产权证书、结算购房款，对付各项奖励资金；不需安置的被征收人领取补偿款和各项奖励资金。

    （十一）完善腾空国有土地的回收手续，将土地交付国有

    （十二）突发事件和群体性事件的处理

    1、依托风险评估机构处理突发事件和群体性事件，在评估范围内发生未预测到的事件，要追究评估机构承担责任。

    2、组织维稳固定人员负责风险监测，发现苗头及时研究处置对策，并第一时间落实。

    3、引导居民通过法定程序提出异议，发生纠纷引导被征收人通过行政复议或诉讼解决。

    4、加大法制教育力度，对于个别违法人员果断依法处理，震慑不稳定人员。

    （十三）档案资料的整理和保存

五、集体土地征收及集体土地上房屋征收补偿流程

相对于国有土地上房屋征收补偿，集体土地的征收和集体土地上房屋征收补偿更为复杂。除城镇规划区范围内的棚户区、老旧小区改造外，很多县区征收集体土地是为了促进经济发展，增加建设用地资源，甚至有的县区为了调整建设用地资源，刻意的变更城镇规划，把部分村落划入棚户区范围，按照棚户区政策实施拆迁改造，加之我国目前还没有就集体土地上房屋征收补偿制定统一的政策和行政规范性文件，缺乏统一的操作尺度，在此种情况很容易引发群众不满，导致工作出现众多不可预测的困难。但发展是硬道理，不破不立。只要把握住了全心全意为人民服服务的宗旨和执政为民、依法行政的原则，在依法依规的前提下，充分尊重群众意愿，我们的群众是能理解的，也是能够配合各级政府的。

很多地方集体土地房屋土地征收虽然列入了棚户区改造或者城乡危房改造范围，但是实际的操作程序适用的是征收集体土地的程序，对于房屋采取的是地上物补偿的方式，同时结合了棚户区改造的货币安置和房屋置换安置的方式。因此基本的操作流程和国有土地上房屋征收流程相似，在此，仅就需要特别注意的环节予以重点提示，同时也为了便于操作，对操作流程的完整性未作分割。

    （一）项目启动准备工作

    1、 项目识别。分为两种情况：开发建设需要和城乡危房改造。如果是因为社会经济发展需要占用集体土地，首先要确定是否符合城乡建设规划，其次要区分是公共基础设施和公用事业建设用地还是工商业开发建设用地。作为公共基础设施和公共事业建设需要，人民政府可以依法征收，对于工商业建设用地或城乡危房改造项目需要采取依法协商、尊重被征收拆迁人意愿的方式。

    2、成立组织领导机构（指挥部）。成立政府一把手作为首要负责人的组织领导机构，由组织发展改革、国土资源、城乡规划、建设、房产、财政、法制、街道办事处、村委会（居委会）、村党支部等部门人员组成常设机构，并聘请律师事务所作为项目顾问。制定各参与部门的工作责任和考核制度。由指挥部统一指挥、协调、督促和组织实施征收与补偿工作。

    3、聘请社会监督员，对指挥部的工作予以监督，同时社会监督员也是政策宣传的社会力量，也是沟通指挥部和群众的桥梁。社会监督员要吸收在居民中享有较高威望和政治觉悟较高的党员居民参加。

    4、发动宣传，摸底动员工作。编写《征收与补偿手册》，发放给被征收群众和指挥部工作人员及学习；对指挥部工作人员培训，学习征收补偿方案、工作程序、工作技巧和相关征收法律法规政策；多次适时组织召开座谈会，针对少数对政策不理解或有抵触情绪的居民开展深入细致的思想工作并告知相关法律风险。引导被征收范围内居民依照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定的民主程序自愿提出危房改造、棚户区改造或者搬迁申请。并收集相关意见。留存相关记录作为档案资料。

     5、结合实际，参考类似地区棚改方案，制作《棚户区改造（危房改造）征收补偿安置实施方案征求意见稿》，在方案制定过程中，指挥部各参与部门要充分论证并就方案出具书面意见，通过召开座谈会、代表会等方式充分听取征收范围内居民的意见，力争做到方案的合法依归、公平公正，对群众具有吸引力。

6、依法组织召开听证会。作为集体土地征收项目来说，充分听取被征收人的意见至关重要，也是争取绝对多数群众认可支持的途径。因此规范操作听证会，发挥听证会的效能是必不可少的环节。具体做法如下：⑴以市、县政府名义在征收范围内发布听证会公告，载明听证会召开时间、地点、听证人以及听证会发言人和旁听人报名的方式、截止期限。⑵听证会主持人和听证员由市、县政府指定的人员担任，指挥部人员不得担任听证会主持人和听证员；根据报名结果确定听证会发言人及旁听人，听证会发言人应为被征收人代表。⑶听证会发言顺序：指挥部就征收补偿方案作陈述和说明，听证会发言人陈述不同意征收补偿方案的理由和依据，并提出意见和建议，指挥部对听证会发言人的意见和建议是否采纳予以说明。

7、组织政府相关部门以及项目公司对整个征收补偿、拆迁、安置过程组织进行社会风险评估，并向市、县人民政府报送项目《社会稳定风险评估报告》。

8、公示安置房位置和安置房面积、结构，公示期不低于5日。除原地重建的的安置社区外，向被征收人提供的安置社区应当方便群众生活，有利于群众出行、购物、就学、就医等，增加对被征收人的吸引力，以促进征收补偿安置方案的通过。    

    （二）安置社区建设必须依法依规办理各项手续

    1、发展改革部门出具的符合国民经济和社会发展规划的证明文件。

    2、国土资源部门出具的符合土地利用总体规划的证明文件。

    3、规划部门出具的符合城乡规划和专项规划的证明文件。

    4、银行出具的征收补偿资金到位证明。在征收范围内公示影印件，让被征收人感觉到踏实，为工作推进打好群众基础。征收补偿资金监管单位为滨州市房屋征收补偿管理办公室，可与该办公室协商指定第三方代为监管资金。

    5、获取安置社区用地、建设手续并予以公示。    

   （三）负责开发建设项目的公司的设立和相关建设手续的办理事宜

    1、严格依法按照有限责任公司成立程序进行依法注册，注册资本金要依法依规全部到位，不得虚假出资和抽逃注册资本金；

    2、项目公司依法取得发改部门《棚改项目符合国民经济和社会发展规划》批准文件或类似批准文件（如需要）；

    3、项目公司依法取得土地使用权后要通过建设主管部门依法取得房地产开发建设资质；

    4、项目公司在取得土地使用权（或土地使用指标）的基础上，区对应部门要到滨州市规划建设部门，办理完各个棚户区安置项目的“建设用地规划许可证”、“建设工程规划许可证”、“建设工程施工许可证”；

    5、项目公司在与各拆迁户正式签订《商品房买卖合同》前要依法到房地产开发管理办公室办理“商品房预售许可证”。

   （四）调查登记和公示

    1、选定调查登记人员，其中包含各村村民代表。同步进行政策宣传，思想动员。建议召开村民代表或者村民大会，或者深入存在问题的被征收居民家中单独开展工作。

    2、制作调查勘验登记表格，确定评估的范围。

    3、逐家逐户查勘登记，由各被征收人签名确认登记资料。

    4、对登记资料予以公示，公示期为7-15日，告知被征收人可就查勘登记提出异议，存在异议的，另行安排人员复核，复核后，由异议人签字确认复核结果。采取资料张贴、拍照和召开说明会（保存说明会影像资料）的方式，进一步解释征收补偿安置实施方案中的相关规定，化解矛盾、消除疑虑。

    5、依据征集意见情况和有关实际变化修改《征收补偿安置实施方案征求意见稿》，制作《征收补偿安置实施方案》公布文稿。

    6、确认违法建筑。成立由土地、规划部门和征收单位组成的违法建筑确认机构，对违法建筑确认后，由被拆迁人签字认可。最终确认违法建筑并作出处罚的机关是土地、规划部门，上述部门按照法定程序作出行政处罚决定，处罚决定作出后依法执行。对于各被征收范围内的违法建筑，乡镇人民政府有权依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条（在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。）作出处罚。

    7、勘查界定征收范围内土地四至，制作土地勘测定界图，由被征收村委会确认。该项工作应当有国土部门介入实施。

   （五）安置补偿方案和安置房信息公布期满需要完善的手续

    1、村委会出具放弃听证证明。

2、村委会确认土地征收勘测调查清单。

3、村委会和征收单位签订土地征收协议书。

   （六）评估公示

    1、选定评估机构。在滨州市房屋征收与补偿管理办公室确定的评估公司名单中选择评估机构予以公示。采取张贴拍照和群众、党员代表会议说明的方式，并保存相关资料。

    2、确定评估机构，自评估机构公示之日起十日内确定评估机构。超过半数的被征收人或村民代表会议选定的评机构确定为委托的评估机构，如果不能商定评估机构，则摇号或者有村民代表抓阄确定评估机构。 保存选定过程资料，并将选定的机构予以公示。

    3、 由评估机构出具评估报告并在征收范围内公示，公示期为五日。公示期收集被征收人意见，由评估机构作出说明。评估机构应当出具整体整体评估报告和分户评估报告，分户评估报告一式两份交提交委托人一份。如果依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的民主程序，村民自愿提前评估并签订《房屋征收补偿安置协议书》，可以在房屋征收决定发布以前办理此项工作。

    4、被征收人对评估报告有异议的书面提出，由评估机构予以复核，对复核结果仍有异议的，向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。鉴定程序参照《滨州市国有土地上房屋征收补偿办法》第五十四条规定。

    5、对鉴定结论不服拒绝签订拆迁补偿协议的，由市、县人民政府作出房屋征收补偿决定，依法申请法院强制执行（前提是依照村民委员会组织法规定的民主程序，土地征收、拆迁补偿方案已经依法通过）。

   （七）房屋征收补偿安置协议书的签订

    1、 人民政府房屋征收和补偿管理办公室或其他征收单位与被征收人签订《房屋征收补偿安置协议书》。在评估报告出具，被征收人无异议后即可签订。补偿安置协议讲究规范简短，避免条款过多引起被征收人误解或者过多咨询。

    2、拒绝签订《房屋征收补偿安置协议书》的，人民政府可以制作依法征收文件，并按照法定程序实施。

   （八）被征收人和项目开发公司签订购房意向书

    需要安置的被征收人和安置社区开发单位签订《购房意向书》并交付定金。

   （九）房屋征收决定的作出和发布

    1、结合当地实际和前期工作情况制作《集体土地征收决定》（或《集体土地上房屋征收决定》）和征收决定公告文本。

    2、由市、县人民政府作出征收集体土地或房屋征收决定并公告， 房屋征收公告应包含房屋占用集体土地一并征收的内容。

    3、集体土地或土地房屋征收决定发布的同时公布《征收补偿安置实施方案》。

    4、集体土地征收或房屋土地征收公告明确行政复议和行政诉讼的权利。

    （十）安置社区建设

    1、项目公司与具备设计资质的中介服务机构签订《房地产开发建设规划设计合同》；

    2、项目公司与具备房屋建设质量监理资质的监理中介服务机构依法签订《房地产开发监理施工合同》；

    3、项目公司与具备工程建设审计造价资质的会计师事务所签订《跟踪审计合同书》；

    4、项目公司与具备建设工程施工资质的房屋建筑公司签订《房屋建设施工合同》；等等一系列合同。

    5、政府及相关部门、项目公司与建设施工方在建设项目竣工完成后，对房屋建筑质量进行验收。

    （十一）搬迁、拆迁、结算

    1、 人民政府公布房屋腾空交钥匙时间和搬迁时间，与被征收人办理房屋腾空交接手续，安置居民搬迁，政府委托的机构实施拆迁腾空土地。

    2、对于拒绝签订协议不予搬迁的，由市、县政府作出《房屋征收补偿决定书》，被征收人可以法提出行政复议（60日内提出）或行政诉讼（三个月内提出），依据审理结果申请人民法院执行。被征收人未予提出行政复议或行政诉讼的，自被征收人起诉期限届满之日起，三个月内申请人民法院强制执行。

    3、搬迁安置的被征收人办理房屋产权证书、结算购房款，兑付各项奖励资金；不需安置的被征收人领取补偿款和各项奖励资金。

   （十二）完善腾空集体土地的征用手续，将土地交付国有

   （十三）突发事件和群体性事件的处理

    1、依托风险评估机构处理突发事件和群体性事件，在评估范围内发生未预测到的事件，由评估机构承担责任。

    2、组织维稳固定人员负责风险监测，发现苗头及时研究处置对策，并第一时间落实。

    3、引导居民通过法定程序提出异议，发生纠纷引导被征收人通过行政复议或诉讼解决。

    4、加大法制教育力度，对于个别违法人员果断依法处理，震慑不稳定人员。

   （十四）档案资料的保存

在实施过程中注意书面资料和影像资料的制作保存，建立综合档案和分户档案，通过各种资料体现项目启动、实施出自居民自愿或者同意，充分体现群众自愿和依法依规实施征收的过程。

六、对我市棚户区改造和集体土地征收工作的几点建议。

（一）完善工作安排，并及时向社会公示，增加透明度。

（二）加强组织协调，形成齐抓共管的格局，充分发挥各个职能部门的合力，避免各自为政、相互推诿，事不关己高高挂起的现象。

（三）房屋征收补偿管理机构切实尽职履责，不仅要承担起国有土地上房屋征收补偿的法定职责，还应当承担起对全市房屋征收补偿工作的指导责任。并制定切实可行的考核制度，通过考核制度引导全市棚户区改造、房屋征收工作的健康有序进展。

（四）严格依法依规操作，尊崇法治，取消打擦边球的侥幸思维模式。

（五）充分发挥法律服务机构的专业职能，按照国家有关取费标准支付律师服务费，对当地和外地律师一视同仁，注重培养当地律师服务团队。

  

 

北京市京大（济南）律师事务所

                                王长征

二〇一六年六月二十七日